郑兴彬诉宜宾县古柏乡人民政府变更联产承包地使用权处理决定案
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时间：2014-08-29 16:08:01
郑兴彬诉宜宾县古柏乡人民政府变更联产承包地使用权处理决定案
原告：
郑兴彬，男，３２岁，汉族，四川省宜宾人，务农。
被告：
四川省宜宾县古柏乡人民政府。
法定代表人：
侯建国，乡长。
１９８８年，宜宾县古柏乡金坪村高千生产组调整村民承包的土地，将郑兴前承包的一份土地调出，发包给村民郑农声耕种；１９９３年又调整发包给郑兴彬耕种，郑兴彬以该份土地面积不足，提出异议。１９９４年，郑兴彬父亲死亡，应退出一份承包地，生产组决定该地不退了，调整给郑兴彬承包，而将郑兴彬１９９３年承包的，且认为面积不足的一份土地调整给郑兴前耕种，郑兴彬不同意，并与郑兴前发生争执。古柏乡人民政府认为生产组的调整意见是可行的，于１９９６年４月２８日作出处理决定，双方按照生产组的调整意见执行。郑兴彬不服向宜宾县人民法院提起诉讼，要求法院撤销乡政府的具体行政行为并赔偿因诉讼造成的误工、车船、食宿等费用１１５０元。
被告宜宾县古柏乡人民政府辩称：
郑兴彬承包耕种的一份土地原是郑兴前于１９８８年退出的。１９９４年，生产组调整部分村民的承包土地，郑兴前应增加一份，郑兴彬的父亲死亡应退出一份，决定将郑兴彬认为面积不足的一份调整给郑兴前，郑兴彬再承包其父亲的一份是合理的。乡政府作出的处理决定维护了生产组的调整意见，也有利于生产，请求人民法院维持乡政府的处理决定。
审判
宜宾县人民法院审理认为：
生产组调整农户的土地承包属于农业生产中承包合同的范畴，在调整中的纠纷，依照四川省农业承包合同管理条例的规定，乡（镇）人民政府可以调解，调解不成的，由乡（镇）农业承包合同仲裁委员会仲裁或当事人向人民法院起诉，由人民法院裁决。乡（镇）人民政府无权以行政手段对农村承包合同纠纷作出处理决定。因此，被告古柏乡人民政府对农户郑兴彬的承包地用行政处理决定进行调整属于越权行为，法院依法不予维护，郑兴彬因诉讼开支的车费，住宿费，误工费等提出行政赔偿但未举证，依法不予支持。根据《四川省农业承包合同管理条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第二项第四目的规定，认定被告古柏乡人民政府的具体行政行为超越职权，依法撤销。遂判决如下：
撤销被告古柏乡人民政府１９９６年４月１８日作出的古柏乡发（９６）０９号关于对金坪村高千组郑兴彬、郑兴前承包地纠纷的处理决定。
宣判后，当事人在法定期限内未提出上诉。
评析
家庭联产承包责任制是现阶段我国农业生产的一种方式，是农村经济体制改革的创造成果，它对于农业生产的发展起了显著的作用并将继续发挥促进生产的作用。家庭联产承包责任制的表现形式是农村承包合同，也就是说，是用承包合同规范家庭联产承包责任制的活动。它的主要内容是农村生产组或农业生产合作社将集体所有的土地、果园、茶园、林木、塘堰等，按照所有权与经营权分离的原则，发包给农户耕种，农户要尽交农业税和提留等义务。农村承包合同虽然在合同的主体、内容、标的等方面具有一定的特殊性，但既然是生产合同，就仍然具有经济合同的基本特性，比如合同的主体地位平等，诚实信用、平等互利、协商一致、合同内容合法等等。由于农户和农户的人口经常变更，为了保持联产承包的平等合理性，就需要在一定时间一定范围内对农村承包合同的内容进行调整。本案古柏乡金坪村高千组根据本组具体情况进行一年一度的调整，也就是变更承包合同。这本来是正常的合理的，也符合农户的愿望。问题是变更承包合同发生纠纷怎么处理？由谁来进行处理？这是本案的焦点。审理本案的法官根据经济合同的内在规律和基本特征，认为应该按照经济合同法和农村承包合同的特点进行处理。即农村承包合同纠纷，包括农村承包合同变更、解除纠纷，可由发包方与承包方协商；协商不成的，当事人可以向乡（镇）农业承包合同仲裁委员会申请仲裁，或向人民法院起诉，由人民法院依法审理裁判。而不能由乡（镇）人民政府用行政手段进行处理。按照我国宪法的规定，乡（镇）人民政府是国家的基层政权机关，它对农业生产有领导、指导的权利和责任，但对具体的农业生产活动纠纷，如调解不成，则不能直接用行政手段强制进行处理。如果允许乡（镇）人民政府直接对农村承包合同纠纷作出行政处理，势必造成一方把自己的意志强加给对方，违背经济合同平等互利、协商一致的原则。本案审判结果，撤销了古柏乡人民政府对郑兴彬调整承包地的处理决定，符合合同法的原理和有关法律规定，双方当事人没有上诉，取得了较好的效果。
本案的不足之处是对行政赔偿的定性不准和未作出处理。行政赔偿是行政机关违法行政并侵害了相对人的合法权益。古柏乡人民政府虽对郑兴彬承包地作出调整处理决定，但未对郑兴彬的权益造成直接的损害。郑兴彬因诉讼的支出不属于行政赔偿的范围，应驳回其行政赔偿请求。
